De solidariteit van een groener belastingstelsel

Het huidige economische systeem leidt tot een steeds groter wordende sociale, financiële en ecologische schuldenlast. De overheid kan dat inperken door middel van de belastingen die zij heft. Bijvoorbeeld door ‘fiscale vergroening’, een relatieve verschuiving van belastingdruk van arbeid naar het grondstofverbruik en de vervuiling die optreedt bij productie en consumptie. De ene kant van deze ‘tax shift’, het heffen van groene belastingen, kwam in deel I aan de orde. Vandaag, op de Dag van de Arbeid, richten wij ons op de andere kant: arbeid en inkomen. Centraal staat de vraag hoe de lasten en lusten van fiscale vergroening eerlijk kunnen worden verdeeld.

In deel I van onze serie braken wij een lans voor het idee van een belasting op ‘onttrokken waarde’ – in plaats van op belasting op toegevoegde waarde (btw). Dat deden wij aan de hand van het recente rapport van Ex’Tax, ‘New Era, New Plan’. Daarbij constateerden wij dat die studie er niet in is geslaagd om een overtuigende vergroening te ontwerpen. In de opzet van Ex’Tax is ‘vergroening’ niet (goed) gedefinieerd waardoor de voorstellen slechts geselecteerd zijn op haalbaarheid, niet op milieuvoordeel. Maar ook aan de andere kant van de vergelijking (arbeid ontlasten) hebben de auteurs de definities niet op orde. Regelmatig worden consument en burger door elkaar gehaald. Dat kan leiden tot negatieve gevolgen voor de koopkracht van minima. Fiscale vergroening dient rekening te houden met de verdeling van de lusten en de lasten van een dergelijke belastinghervorming.

Het idee

Het ‘basisidee’ van fiscale vergroening, al omschreven in deel I, is in wezen vrij simpel: een lagere belasting op arbeid (lagere kosten voor bedrijven en/of een hoger inkomen voor werknemers) en een hogere belasting op vervuiling en grondstoffenverbruik, die tegen elkaar weg vallen. De inkomsten en uitgaven voor zowel de overheid, de consument als het bedrijfsleven blijven op deze manier gelijk terwijl milieuvervuiling en werkloosheid afnemen en er zelfs sprake kan zijn van een transitie naar een circulaire, duurzame economie, zoals ook het doel is van het Ex’Tax-rapport.

Althans, in theorie. Zoals we zullen zien is het geen sinecure om de inkomsten en uitgaven financieel in balans te krijgen. Maar een minstens net zo belangrijke uitdaging ligt in het solidair maken van een dergelijke belastingherziening.

Koopkracht en solidariteit

Hoe je het namelijk ook wendt of keert, de meeste voorstellen tot fiscale vergroening leiden ertoe dat de prijzen van consumptie zullen stijgen. Voor de meeste werkende mensen moet dit geen probleem zijn aangezien zij – als de werkgever er niet met de buit vandoor gaat althans – gecompenseerd worden in de vorm van een hoger loon. Maar er zijn natuurlijk ook mensen in onze samenleving die geen inkomen uit arbeid ontvangen. En daar deze mensen in de meeste gevallen moeten rondkomen van een pensioen, uitkering of minimumloon worden deze extra hard getroffen als de prijzen van consumptiegoederen stijgen. Opvallend hierbij is dat het Ex’Tax-rapport veelvuldig consumenten en werknemers als één groep beschouwt. De studie onderscheidt structureel de ‘consumer effects’ versus de ‘employer effects’ van belastingingrepen. Aan de kant van lastenverlichting op arbeid zou eerder van ‘employee effects’ moeten worden gesproken, terwijl aan de kant van groene heffingen de vermelde trade-off wel consumenten treft. Consumenten die geen werknemer zijn, zijn wel meer geld kwijt aan consumptie, maar worden niet gecompenseerd door de lastenverlichting op arbeid. Zij raken zo door deze tax shift in de klem.

Het Ex’Tax-rapport houdt ten dele rekening met deze ‘post-actieven’ en ‘inactieven’ door enkele voorzieningen op te nemen. Voor de 3,1 miljoen post-actieven (gepensioneerden) die ons land telt is dat €2,3 miljard, ofwel bijna €742 per persoon per jaar. Echter voor de inactieven (werklozen, studenten en mensen met beperkingen) die minder dan €5.400 per jaar verdienen en waarvan er volgens Ex’Tax 65.000 zijn wordt €24 miljoen gereserveerd. Dat komt neer op net iets meer dan €369 per persoon per jaar. De compensatie voor met name inactieven en laagverdieners die Ex’Tax heeft uitgewerkt, lijkt ons flink te kort schieten. Het is merkwaardig dat deze mensen de helft minder compensatie krijgen dan de mensen die AOW ontvangen waarvan een heel groot gedeelte een keurig aanvullend pensioen heeft. Daarnaast kan voor een grote groep laagverdieners de compensatie d.m.v. lagere arbeidsheffingen nooit genoeg zijn om de prijsverhogingen op te vangen. Voor deze groep wordt binnen het Ex’Tax-voorstel helemaal niets gereserveerd.

Transitie naar onvolledige arbeidsmarkt

Om daadwerkelijk een transitie te maken naar een duurzame én solidaire samenleving moet belastingherziening in een breder economisch perspectief worden geplaatst. Zoals bijvoorbeeld de ontwikkeling van de arbeidsmarkt en ons onderwijs. Zo’n belastingherziening behoort inderdaad tot een hogere arbeidsparticipatie te leiden, met o.a. meer arbeidsintensieve beroepen, maar er staan ons nog wel andere zaken te wachten deze eeuw: vergrijzing, robotisering, het verlies van ‘non-circulaire banen’ etc. We zullen moeten voorsorteren op zo’n onvolledige arbeidsmarkt. Dat kan met een negatieve inkomstenbelasting, het invoeren van een kortere werkweek, en/of het invoeren van een (‘groen’) basisinkomen. De mate van solidariteit is een politiek-economische discussie maar het leidt geen twijfel dat een duurzame, circulaire samenleving alleen echt duurzaam en circulair is als deze ook solidair is en dus rekening houdt met de minstbedeelden.

Afwentelen

Bij de trade-off aan de kant van de toegenomen groene heffingen, die tussen consumenten en bedrijven (‘employers’), wordt regelmatig gesteld dat 80% van de kosten op de consument worden afgewenteld. Het is onduidelijk bij wie de overige 20% terecht komt. Als dat bij de bedrijven zou zijn, komen die dan niet alsnog bij de consument terecht? Andere mogelijkheden zijn onwenselijk: die 20% zou dan immers ofwel (via steunregelingen van de overheid) op de belastingbetaler worden afgewenteld, ofwel aan de inkoopkant worden doorgeschoven naar bedrijven aan het begin van de keten – berucht is het afknijpen van inkoopprijzen van boeren. Een vrijwillige reductie van de eigen bedrijfswinst lijkt ons helaas de minst waarschijnlijke van de opties.

Balans

Voor welke vorm van belastingherziening er ook gekozen wordt, het is in ieder geval cruciaal dat een belastingstelsel ‘in balans is’. Oftewel, een belastingingreep dient (zo goed als) budgetneutraal te zijn. Dat is niet eenvoudig aangezien elke grote belastingherziening gepaard gaat met indirecte effecten en een onvoorspelbare toekomst. Met name economische modellen hebben de afgelopen decennia keer op keer bewezen dat zij hopeloos tekort schieten als het gaat om het voorspellen van het gedrag van mensen en bedrijven. Een dusdanige mate van onzekerheid benadrukt des te meer de noodzaak om de financiering van een dergelijke herziening dus zoveel als mogelijk in balans te houden en gepaard te laten gaan met zo weinig mogelijk risico.

De Ex’Tax-casus schiet daarin tekort. Waar het rapport grotendeels verschuivingen van inkomsten en uitgaven plaats laat vinden tussen bedrijven en consumenten/werknemers zijn er twee voorstellen met een gezamenlijke opbrengst van €9,5 miljard (eenderde van het totaal) voor het bedrijfsleven die gecompenseerd dienen te worden met opbrengsten uit ‘algemene middelen’, zonder dat daarbij een omschrijving wordt gegeven van wat deze algemene middelen zijn. Maar aangezien het hier gaat om bijdragen voor werkgelegenheid en zorgverlening [1] is het niet meer dan logisch dan dat dit alsnog voor rekening van de belastingbetaler komt. Een alternatief zou zijn dat dit gefinancierd wordt door overige inkomsten van de overheid, maar dit soort inkomsten zijn ofwel dubieus (zoals de inkomsten uit gaswinning in Slochteren) ofwel leiden tot een verlaging op andere (noodzakelijke) uitgaven. Een derde optie, het nog verder op laten lopen van de staatsschuld, is al helemaal niet reëel. Het is hoe dan ook vrij opmerkelijk dat de vier grootste accountantskantoren hun fiat geven aan een financiële berekening waarvan bijna één derde van de inkomsten niet afdoende verantwoord wordt.

Vermogens 

Het is tot slot ook vreemd dat mogelijke belastingherzieningen op het gebied dat al het minst belast wordt van allemaal, vermogen, helemaal niet besproken wordt in het rapport. In het licht van toenemende (aandacht voor) inkomens- en vermogensongelijkheid lijkt het ons van belang om bij een dergelijke structurele herziening van het belastingsysteem alle grondslagen van het stelsel te onderzoeken en waar nodig aan te passen. Hierbij valt te denken aan een verhoging van de inkomsten- en vermogens(rendement)belasting voor de superrijken, het invoeren van een financial transaction tax en strengere maatregelen tegen belastingontduiking door multinationals en welvarende individuen [2]. Het is raadzaam om ook hier verder out-of-the-box te denken over hoe de financiering van onze verzorgingsstaat de komende decennia er uit komt te zien.

Fiscale vergroening is in potentie een uitstekend vehikel om de transitie naar een duurzame en solidaire (circulaire) economie te versnellen, maar het is belangrijk om dit in het juiste perspectief te plaatsen. De Ex’Tax-studie lijkt toegeschreven naar de wensen van het (vooruitstrevende) bedrijfsleven, en niet naar de noden en wensen van de hedendaagse maatschappij als geheel. In het derde en laatste deel van deze serie geven wij dan ook een overzicht van de fiscale mogelijkheden om onze economie daadwerkelijk groener en socialer te maken.

Bram Meulenbeld
Socrates Schouten

[1] Te weten reduction in employer paid contributions to employed persons’ insurance contributions en reduction in employers paid contributions to health insurance

[2] Zie bijvoorbeeld: https://milescorak.com/2015/02/01/after-piketty-12-policy-proposes-to-reduce-inequality-of-outcomes/