Naar een effectieve en rechtvaardige aanpak van belastingontwijking

In december 2016 werd de parlementaire ondervragingscommissie geïnstalleerd die fiscale constructies onderzoekt op de werkwijze van trustkantoren en de fiscale adviespraktijk. Daarbij richt de commissie zich specifiek op twee afzonderlijke kwesties: het doorsluizen van kapitaal via in Nederland gevestigde brievenbusfirma’s en het wegsluizen van particuliere vermogens naar buitenlandse doelvennootschappen. Jammer genoeg besloot de Kamer om de onderzoeksopdracht inhoudelijk af te zwakken: internationale multinationals die Nederland graag gebruiken voor fiscaal aantrekkelijke constructies, zoals Ikea, Starbucks en Google, zullen niet worden opgeroepen voor een openbaar verhoor. En de mini-enquête werd over de verkiezingen heen getild. De reden voor deze financiële manipulaties is eenvoudig. Belasting wordt ontdoken vanwege hebzucht, meer geld voor mij, voor mijn onderneming. Een andere reden is het verbergen van crimineel geld alhoewel de vraag is waar het een in het ander overloopt. De manier waarop dit werkt is eigenlijk een soort juridisch taalspel. Een veelgebruikt instrument is de ‘hybride mismatch’: een bedrijf leent geld aan een gelieerd bedrijf in een ander land. In dat andere land wordt het geld beschouwd als een lening, maar in het land van de geldverstrekker als een aandeel in het gelieerd bedrijf. Voor een lening wordt rente betaald, die fiscaal aftrekbaar is, terwijl een aandeel dividend oplevert. Het gaat hierbij dus om het gebruik maken van verschillende belastingregimes en -tarieven in verschillende landen. Er is weliswaar een EU richtlijn van 2014 die dit aanpakt, maar de implementatie in de lidstaten is nog onduidelijk.

Deze ingewikkelde toestand rond belastingontwijking is ontstaan uit twee samenhangende verschijnselen: de vorming van mondiale ketens global value chains (GVC) genoemd. Hierin worden wereldwijd de productie, investeringen en verkoop aan elkaar geknoopt. Het enorme belang van deze GVC’s kan niet onderschat worden. Een rapport van de OESO formuleert dat zo: “Technologische vooruitgang, kosten, toegang tot hulpbronnnen en markten and handelspolitieke hervormingen hebben de geografische fragmentatie van productieprocessen over de wereld in overeenstemming met het comparatieve voordeel van productielocaties geholpen. Deze internationale fragmentatie van de productie is een machtige bron voor toegenomen efficiency en concurrentiekracht van bedrijven. Vandaag de dag zijn meer dan de helft van de mondiale industriële importen intermediaire goederen (grondstoffen, onderdelen en componenten en halffabricaten) en meer dan zeventig procent van de mondiale importen van diensten zijn intermediaire diensten. Door het schuiven met kosten en verdiensten kunnen ondernemingen kiezen welk deel van het productieproces winst oplevert en welk deel niet en kunnen ze deze zo verschuiven naar jurisdicties waar ze geen of nauwelijks belasting betalen in vergelijking met het land waar deze kosten en winsten worden gemaakt.

Dat deze mogelijkheden zich zo gemakkelijk konden verspreiden heeft te maken met het tweede verschijnsel namelijk het evangelie van de neoliberale kerk: maak markten zo vrij mogelijk. Om dit te faciliteren is internationaal de regel van de tax rulings opgetuigd. Via zogeheten tax rulings spreekt een bedrijf met bijvoorbeeld Luxemburg af hoeveel belasting het zal betalen. Deze tax rulings waren bedoeld om te voorkomen dat bedrijven in twee landen tegelijk, dus dubbel belasting moeten betalen. De regels pakken echter zo uit dat de bedrijven vrijwel niets betalen. In LuxLeaks gaat het om vele honderden op wereldschaal opererende ondernemingen die in Luxemburg een brievenbus aanhouden en minimaal belasting betalen, onder meer Apple, Pepsi, Heinz, Amazon, Walt Disney en Koch Industries.

De publicatie van de Panama Papers begin april 2016 was niet zozeer een verrassing voor het feit dat bedrijven vrijwel zonder uitzondering aan dit soort belastingontwijking meedoen. Het was vooral de enorme omvang. Het gaat om 320.000 offshore ondernemingen en trusts. Verder gaat het over veel individuen, sportlieden, staatshoofden en het topmanagement van grote ondernemingen.

Naast de direct belanghebbende ondernemingen hebben twee andere bedrijfstakken grote belang bij deze situatie: de accountants en hun belastingadviestakken en de banken.

De grote vier of de Big Four staan voor het gegeven dat er wereldwijd slechts vier grote accountantsfirma’s zijn die de boeken van vrijwel alle ondernemingen van enige omvang controleren, althans verondersteld worden dat naar eer en geweten te doen: KPMG, Ernst&Young, PricewaterhouseCoopers/PwC en Deloitte. In 2010 waren deze Big Four door 99 van de honderd op de FTSE100 leidende ondernemingen ingehuurd. FTSE staat voor Financial Times Stock Exchange Index, de belangrijkste graadmeter van de Londense effectenbeurs. Van de 250 daaropvolgende toppers op de FTSE250 huurden 240 de diensten in van deze vier grote accountantsfirma’s. Dit betekent volgens de Britse House of Lords Committee on Economic Affairs niets meer of minder dan dat ‘het onderzoek naar de boeken van de grote firma’s, in de UK en internationaal, gedomineerd wordt door een oligopolie, met alle gevaren van dien’ (House of Lords 2013: 5). Maar een nog groter probleem is dat dezelfde vier firma’s die de boeken van bijna alle grote ondernemingen controleren, diezelfde ondernemingen adviseren hoe ze zo slim mogelijk met hun belastingen kunnen omgaan, dus zo weinig mogelijk belasting doen betalen. Kortom, een typisch voorbeeld van de slager die zijn eigen vlees keurt.

Voor de tweede bedrijfstak slaan we het onderzoek Dutch Banks and Tax Avoidance open van de Eerlijke Bankwijzer (september 2014). Het blijkt dat de meeste Nederlandse banken, waaronder ING, ABN AMRO en Rabobank, vestigingen hebben in belastingparadijzen of diensten verlenen aan daar gevestigde bedrijven. De onderzoekers hebben in de handelsregisters van de jurisdicties die bekendstaan als belastingparadijzen – denk aan de Maagdeneilanden, de Kanaaleilanden, Delaware, Luxemburg – opgezocht hoeveel dochterondernemingen Nederlandse banken daar hebben. De onderzoekers vonden 314 dochters van negen banken in zeventien belastingparadijzen.

Om de ontwijking tegen te gaan proberen landen hun tarieven voor de winstbelasting zo laag mogelijk te zetten. Trump heeft een tarief van 10 percent voorgesteld aan bedrijven die hun winsten terughalen naar de VS en 15 percent voor ‘gewone’ winsten. Er lijkt alleen al tussen Nederland en België een race ontstaan te zijn voor de laagste belasting: wie gaat het eerst naar 20 percent.

Er valt nog wel wat te doen om belasting binnen te harken. Voor Nederland bijvoorbeeld bedraagt het bedrag aan misgelopen belastingen (door ontwijking) zo’n 30 miljard euro, bijna de helft van het totale nationale budget voor gezondheidszorg (volgens de vroegere president van de Europese Unie Herman van Rompuy). Het internationale Tax Justice Netwerk en ook de Nederlandse tak daarvan (TJNL) hebben samen met deskundigen uit het veld en van universiteiten een reeks aan voorstellen gedaan om tot een beter en rechtvaardiger internationaal belastingregime te komen. In een tijd van kabinetsformatie is het goed om die mogelijkheden nog eens op een rij te zetten:

• Het uitgangspunt voor belastingheffing moet zijn dat dáár betaald wordt waar feitelijk omzet en winst gerealiseerd worden Het probleem is hier dat wereldleiders als Merkel, Hollande en Obama dit principe herhaaldelijk hebben onderschreven, maar dat ze afhaken zo gauw deze principes concrete voorstellen moeten worden. Dat begint bij publieke rapportage van belastingen per land, Country-by-Country Reporting (CbCR), dat de basis kan leggen voor betalen van belasting door ondernemingen in de landen waar deze werkelijk economisch actief zijn. In januari 2014 heeft de OESO daarvan een afgezwakte versie aangenomen in het kader van haar project Base Erosion and Profit Shifting (BEPS), hetgeen zou staan voor erosie van de de grondslag van belastingen door het schuiven van winsten naar landen met lage of nultarieven. Het grote probleem is dat de OESO-rapportage niet openbaar is, dus niet voor het brede publiek toegankelijk.
• OESO CbCR moet evenwel 240 miljard dollar aan niet-betaalde belastingen in de diverse nationale schatkisten brengen. Daartoe moet een bedrijf per land zijn inkomsten rapporteren, zijn verdiensten vóór het betalen van belasting, de inkomstenbelasting die aan het betreffende land en aan alle andere landen betaald is, hoeveel er totaal aan belastingen is ingehouden, wat de omvang is van het kapitaal en van de geaccumuleerde verdiensten, het aantal werknemers, de totaal uitgekeerde loonkosten, de materiële bezittingen anders dan feitelijk geld en equivalenten van geld, royalty’s die betaald zijn aan het moederbedrijf en royalty’s die daarvan ontvangen zijn, rentes die aan het moederbedrijf betaald zijn en rentes die van hen ontvangen zijn, vergoedingen die betaald zijn aan constituerende entiteiten, en betalingen die van hen ontvangen zijn voor geleverde diensten. Op basis van een verbeterde, dus ook publiek toegankelijke CbCR moet belastingautoriteiten een multinational als één geheel behandelen in plaats van als losse actoren die onderling met winsten, verliezen, kosten en belastingen kunnen schuiven (= ‘unitary taxation’(UT), dus het belasten van een MNO als eenheid). Vreemd genoeg gebeurt dat in nationale en internationale belastingwetgeving nu niet. Dat het precieze hoe en wat daarvan vragen oproept neemt niet weg dat de internationale gemeenschap (EU, VS, OECD, G20) een serieuze poging moet ondernemen naar het antwoord op de vraag hoe (= volgens welke formule) de weging van de verschillende factoren, als omzet, winsten/verliezen, aantal werknemers, afgedragen belastingen enz. aan MNOs en hun dochterondernemingen kan worden toebedeeld (= ‘formulary apportionment’). Daarbij kunnen elementen die in de huidige Arms Length (Principle) praktijk ingang hebben gevonden, zoals de profit-split methode dienstbaar zijn. Zo richten we onze aandacht bovendien niet exclusief op Nederland, maar pak je jurisdicties over de gehele linie aan op hun reële economische activiteit en filter je de echte belastingparadijzen er uit, bijvoorbeeld belastingparadijzen waar bedrijven bijvoorbeeld (bijna) geen mensen in dienst hebben.
• Tegelijkertijd moet ook de hybride mismatch onmogelijk worden gemaakt, te beginnen in de EU.
• Leg sancties op aan landen die weigeren mee te werken aan de uitbouw van een correcte belastingregime en -heffing.
• Er moet een soort mondiaal register komen van alle financiële belangen, een mondiaal financieel kadaster en een register van financiële transacties.
• Een andere stap om belastingontwijking, fraude en andere criminele activiteiten in te perken, is het strafrecht. We zouden kunnen denken aan de oprichting van een Internationaal Strafhof voor Ondernemingen en Personen Verantwoordelijk in Ondernemingen.

Ook de Europese Commissie heeft een aantal voorstellen gedaan om tot een betere harmonisering van belastingwetgeving te komen, maar zoals bekend betekent dat ‘meer Europa, hetgeen vooralsnog politiek gevoelig ligt in veel landen en in Nederland bij de kern van het motorblok van VVD en CDA. Hopelijk kunnen Macron en Merkel in de nabije toekomst zulke plannen Europees afdwingen. Als dat niet gebeurt zullen OESO plannen de race naar de bodem op belastingtarieven eerder versterken. Ze laat bovendien veel schadelijke belastingpraktijken ongemoeid.

De ideeën en de mogelijkheden om belastingontwijking en –ontduiking aan te pakken zijn er. Wat we nodig hebben is de politieke wil om daarmee serieus aan de slag te gaan.

---

 

Ted van Hees en John Huige

(Een deel van het artikel is gebaseerd op het boek: De Macht van de Megaonderneming, naar een rechtvaardige internationale economie door Joost Smiers, Pieter Pekelharing en John Huige. Uitgave Van Gennep 2016.)