Een burgerberaad wordt steeds meer gezien als een goede manier om burgers te betrekken bij de politieke besluitvorming. In Nederland komt er meer aandacht voor, o.a. door de activiteiten van G1000, Bureau Burgerberaad en Extinction Rebellion. Op de website van Extinction Rebellion is een groot aantal voorbeelden te vinden van (inter)nationale en lokale burgerberaden te vinden. In dit artikel beschrijft Erik Spaink wat er nodig is om een burgerberaad tot een succes te maken en illustreert dat met twee praktijkvoorbeelden.
De klimaatproblematiek is urgent en is in een democratisch land niet aan te pakken zonder betrokkenheid van burgers. Er zijn doordachte plannen nodig, die breed worden geaccepteerd en mensen enthousiast maken. Burgerparticipatie is noodzakelijk – bijvoorbeeld in de vorm van het nu veel genoemde burgerberaad. Het idee is dat een burgerberaad met aanbevelingen komt, die steun krijgen in de samenleving. De verwachtingen zijn niet alleen hooggespannen, maar lopen ook sterk uiteen.
Wat is er nodig om gewenste resultaten te bereiken?
Aanvulling op ons democratisch systeem
Het burgerberaad wordt gezien als een aanvulling op de gemeenteraad. De gedachte is dat een groep burgers samen zoekt naar oplossingen voor taaie problemen zoals klimaatverandering. Een groep die door loting wordt samengesteld, een ‘gewogen’ loting om tot een afspiegeling van de samenleving te komen. Dat roept de vraag op “waarom dan niet overlaten aan de gekozen volksvertegenwoordigers?” Een veelgehoord argument in dat verband is, dat de volgende verkiezingen altijd een rol spelen en raadsleden daardoor ‘bijziend’ zijn. De aanname bij een burgerberaad is dat burgers geen positie te verliezen hebben en wél naar de lange termijn kunnen en willen kijken. Zeker zo belangrijk is dat het niet alleen gaat om het nemen van besluiten, maar ook en vooral om beweging in de samenleving, om positief meewerkende bewoners.
Toch is in onze democratie het laatste woord aan de volksvertegenwoordiging. Duidelijk moet zijn welke rol een burgerberaad precies mag spelen: een zwaarwegend advies geven of met mandaat beslissingen nemen? In alle gevallen is tussentijdse afstemming nodig. Want een risico is dat de gemeenteraad “op zijn handen blijft zitten” en zonder overleg met het burgerberaad aan het eind van een besluitvormingsproces met een eigen, afwijkend scenario komt. Dat zou funest zijn voor het draagvlak. Dat zo’n ondermijnende actie niet denkbeeldig is, bewees de gemeenteraad van Rheden onlangs bij de besluitvorming over verkeersmaatregelen rond de Posbank. In diezelfde gemeente komt er nu een burgerberaad waarbij ook ambtenaren en raadsleden worden uitgenodigd. Als zij inderdaad meedoen, is de kans op frustratie aanzienlijk kleiner en kan een burgerberaad een verrijking zijn van het democratisch proces.
De vraagstelling moet ruimte laten
Er moet in de vraagstelling ruimte zitten voor creativiteit. Burgers denken vanuit hun eigen leefwereld en zullen zich niet laten beperken door een strakke opdracht. Zij weten dat het bij ‘klimaat’ niet alleen gaat om elektriciteit, maar ook om vlees en voedsel, om kleding en minder spullen. En niet in het minst om natuur en groen. De wellicht ruimste vraag sluit aan bij de gedachte dat de klimaatopgave doorwerkt in leefstijl en leefomgeving. Dat we zelfs moeten streven naar een andere manier van leven. De vraag waar het om gaat is dan: hoe maken we onze samenleving duurzaam?
In Amsterdam werd in een paar weken een mini-burgerberaad gehouden en daar was de vraag beperkter: gericht op extra maatregelen om de klimaatdoelen te halen, bovenop de al bestaande plannen. Daarbij ging het al snel over hoeveel CO2 met een maatregel precies was te besparen. Daar kwam ook wel het idee voor een bos naar voren, maar het ge-reken kan het associatieve denken remmen en ten koste gaan van de creativiteit die in de eerste ronden juist nodig is.
Een meer afgebakende vraag gaat over de planvorming rond duurzame opwekking. Want windmolens en zonnevelden zijn omstreden. Voorkomen moet worden dat er óf niets gebeurt, óf dat het landschap verrommelt met schade aan de natuur en de leefomgeving.
Uiteindelijk gaat het om het vinden van geschikte locaties waar de nadelen het kleinst zijn. De informatie over locaties moet deels van omwonenden komen, want zij kennen hun omgeving en zij zijn het die door de besluiten worden geraakt. Bij locatiekeuzes kunnen er winnaars en verliezers zijn. Een advies om in zo’n geval knopen door te hakken ligt niet voor de hand. Als het erop aankomt, is de verdeling van kosten en baten een bij uitstek politieke kwestie. Daar is de gemeenteraad voor.
Wat doen andere geïnteresseerde burgers?
Zouden omwonenden zich laten overtuigen door het advies van een willekeurige groep medeburgers? Verwachten we dat ze hun mond houden als hun eigen denkbeelden onbesproken blijven? Dat ze de uitkomsten van het burgerberaad zonder meer zullen ondersteunen? Een te vermijden risico is dat de onderlinge spanningen in een samenleving alleen maar groter worden.
Mensen willen hun inzichten naar voren brengen. Mensen NIMBY-gedrag (“Not In My Back Yard”) verwijten is een zwaktebod. Juist de mensen die weerstand bieden hebben vaak inzichten of argumenten die kunnen leiden tot een beter resultaat. Kennis van het gebied, van de directe omgeving, is van cruciaal belang.
Dat betekent dat iedereen de kans moet hebben inbreng te leveren, anders creëer je een kloof tussen wie toevallig aan tafel zitten en mensen die zich betrokken voelen maar niet de mogelijkheid hebben om intensief mee te doen. Die openheid moet wel worden georganiseerd, bijvoorbeeld door frequent tussenresultaten van het burgerberaad voor commentaar en aanvulling naar buiten te brengen. Een communicatieopgave, waar ook een informerende en op kritische waarheidsvinding gerichte pers een rol in heeft.
Deze aanpak vergt tijd. Een mini-beraad van een paar weken, zoals in Amsterdam, levert daarom niet zonder meer breed gedragen ideeën op, tenzij ze heel algemeen worden verwoord. Dan komt het meer neer op het verzamelen van ideeën die later moeten worden uitgewerkt en is er nog geen sprake van acceptatie.
De dialoog
Het is goed denkbaar dat burgers– als daar tijd voor is en de formulering van de vraag dat toelaat – met creatieve alternatieven of scenario’s komen. Zelfs zullen sommige voorstellen na een wat diepgaander verkenning min of meer onomstreden zijn. Dat gaat niet vanzelf! 
Essentieel is dat de deelnemers zich goed kunnen informeren over een onderwerp. Dat zij argumenten, inzichten en voorlopige meningen met elkaar en met de buitenwacht kunnen bespreken. Dat de wil er is zich in te leven in perspectieven van anderen. Een goede dialoog is een proces waarin wordt geprobeerd door interactie te komen tot een rijker voorstel. Dat is nooit in één ronde klaar.
Elkaar bevragen en aanpassingen verzinnen kost tijd. Beslissen welke ideeën vervolgens rijp genoeg zijn en welke niet, is een selectieproces waarvan je je niet met de mentimeter, swipocratie of een ander primitief selectie-instrument kan afmaken. De deelnemers moeten begrijpen waar ze achter gaan staan.
In Amsterdam was de tijd wel erg kort voor een echte dialoog. Rheden trekt een half jaar uit voor dit proces. Dat biedt kansen, ook al zal het een hele klus zijn om de tussenopbrengsten steeds weer met zijn allen te delen.
Een vruchtbare bodem
Hoe groter de betrokkenheid, des te beter het resultaat. Zeker als je niet alleen het advies van het burgerberaad als resultaat wilt zien, maar ook de beweging, de ontwikkeling die op gang is gebracht in de samenleving. Om allerlei redenen voelt lang niet iedereen zich betrokken bij ‘het klimaat’. Door met de deur in huis te vallen, of met doemscenario’s, zullen dat er niet veel meer worden. Daarom is enig voorbereidend werk erg nuttig. Bijvoorbeeld in de vorm van een schets van mogelijke veranderingen, van hoe de toekomst er uit zal kunnen zien. Die nieuwe werkelijkheid ligt allerminst vast, maar enig houvast motiveert om aan de slag te gaan. Wellicht is de vragende vorm geschikt voor een startnotitie die meegaat met de uitnodiging.
Het kan ook goed zijn om daarin aandacht te besteden aan wat mensen dichtbij huis belangrijk vinden: minder afval produceren, een schone leefomgeving en natuur. En aan wat ze al doen op dat gebied. Want erkenning van wat mensen al doen, maakt dat ze meer openstaan om na te denken over andere duurzame aanpassingen of maatregelen.
Als voorbereiding op het werven van deelnemers kun je over de inhoud van zo’n startnotitie gesprekken op kleine schaal organiseren, waar behalve eerste ideeën, de gebruikelijke aarzelingen en vragen kunnen worden besproken en bewoners bij zichzelf kunnen ontdekken of ze echt zin hebben in een diepgaand traject. Hoe meer activiteit vooraf, des te groter de betrokkenheid en daarmee de kans dat het advies later in vruchtbare aarde valt. Zo wordt in Rheden gedacht aan een voortraject van twee maanden met onder meer ‘praatcafés’.
Ondersteuning
Een burgerberaad heeft alleen kans van slagen als er flink wordt geïnvesteerd in de dialoog. Het begeleiden daarvan is vakwerk. Dat vergt ondersteuning van experts die informatie moeten aanleveren, van een secretariaat voor het maken van coherente samenvattingen waarmee de deelnemers moeten instemmen, en contactpersonen voor het betrekken van de buitenwereld. In een deel van deze werkzaamheden ligt een mooie kans voor ambtenaren om te mogen functioneren als katalysator voor de eigen kracht van burgers.
Een burgerberaad vergt inspanning van de uitverkorenen, die intensief zijn betrokken, van alle andere geïnteresseerde burgers en organisaties die alleen in actie komen als ze iets willen inbrengen – en van de overheid, waar een kleine ondersteunende eenheid veel interessant werk moet verzetten. Het is het waard, want een goed proces zal bij alle bewoners het gevoel bevorderen dat zij het zelf zo gewild hebben.
Erik Spaink is adviseur beleidsprocessen en afwegingsvraagstukken. Hij promoveerde in 2017 op duurzame gebiedsontwikkeling, sturing in complexe ontwikkelingen.