Op 11 maart 2011 vond in het gebouw van het ministerie van Infrastructuur en Milieu een expert-meeting plaats onder auspiciën van het Platform Duurzame en Solidaire Economie (www.platformdse.org). De expert-meeting betrof de vraag welke juridische stappen kunnen worden gezet (of: noodzakelijk zijn) om de doelstelling van Platform DSE te realiseren en welke acties juristen kunnen ondernemen om daaraan bij te dragen (Juristen voor Duurzaamheid). Als dagvoorzitter trad Gustaaf Biezeveld op.
Inleiding van de voorzitter van het Platform DSE (Lou Keune)
De voorzitter van het platform DSE inspireerde de aanwezige juristen om bij te dragen aan de doelstelling van het platform, onder meer door na te denken over de mogelijkheden om het meer economisch gekleurde gedachtegoed van het platform te toetsen aan het recht, niet alleen om de tekortkomingen van het juridische stelsel te onderkennen, maar juist ook om eventuele aanbevelingen en oplossingen aan een juridische toets te kunnen onderwerpen. Hij benadrukte dat in de wijze waarop de welvaart gemeten wordt, of de manier waarop de economie geanalyseerd wordt, bepaalde begrippen centraal staan (zoals het Bruto Binnenlands Product). Daarmee wordt echter volgens het platform een verkeerd beeld gecreëerd van de economische werkelijkheid, omdat allerlei maatschappelijke en ecologische vraagstukken buiten beeld blijven. De welvaart kan stijgen op basis van een analyse van het BBP, maar daarmee wordt verhuld dat die stijging gepaard kan gaan met het vergroten van de ongelijke inkomensverdeling, afname van biodiversiteit en een steeds maar groeiende ecologische voetafdruk. Daar waar het platform sinds 2006 expertise bundelt als het gaat om de economische kant, en zich daarop ook toelegt, wordt steeds vaker geconstateerd dat realisering van de doelstelling slechts goed mogelijk is als de aangedragen oplossingen en aanbevelingen juridisch houdbaar zijn. Op dat punt, maar zeer waarschijnlijk ook op andere punten, is het goed om juristen te betrekken bij de analyses van het platform, de oplossingen en de aanbevelingen. Bij deze inleiding werden enkele grafieken getoond, die de urgentie van het werken aan een duurzame en solidaire samenleving duidelijk maakten.
Doelstelling van de dag
De voorzitter ervaart het als buitengewoon positief dat economen en juristen nu samen bij elkaar zitten en dat ook is gebleken dat er grote belangstelling is voor de resultaten van deze bijeenkomst. De expert-meeting staat in het teken van de volgende drie vragen:
1. Waarvoor en hoe kan het huidige recht worden ingezet?
2. Waarvoor zou recht moeten worden ontwikkeld en in welke vormen?
3. Welke bijdragen/rollen zouden van juristen mogen worden verwacht?
Deze vragen staan vervolgens centraal bij een drietal deelonderwerpen:
1. recht en klimaat/energie,
2. recht en natuur/biodiversiteit,
3. recht en natuurlijke hulpbronnen.
De ambitieuze doelstelling van de expert-meeting is om voor verschillende doelgroepen (NGO’s, burgers, bedrijfsleven, wetgever, Staat, Europese en mondiale organisaties) te komen tot zo concreet mogelijke aanbevelingen. Alvorens de mogelijke antwoorden op de drie vragen voor de drie deelonderwerpen worden besproken in werkgroepen, zal Nico Schrijver, hoogleraar internationaal recht en een gerenommeerd jurist als het gaat om het internationale recht met betrekking tot ‘sustainable development’, een algemene inleiding verzorgen over het onderwerp. Daarna zullen Annelies Henstra en Jan van de Venis vanuit hun eigen persoonlijke belevingswereld vertellen over de bijdrage die zij als jurist willen leveren aan een duurzame en solidaire samenleving.
Inleiding in het recht op duurzame ontwikkeling (Nico Schrijver)
Schrijver houdt een betoog over de relatie tussen duurzame ontwikkeling en het internationale recht, ondersteund met een powerpointpresentatie.
De drie relevante rechtsgebieden van het internationale recht voor duurzame ontwikkeling zijn:: 1) Internationaal milieurecht, 2) internationaal recht en samenwerking m.b.t. ontwikkeling 3) mensenrechten. Ten aanzien van het internationaal milieurecht is de stelling van Schrijver dat sprake is van een gefragmenteerd palet aan verdragen met vrij vaak ook een – behoorlijk substantiële – eigen organisatie. De IUCN heeft wel een soort overkoepelend verdrag voorgesteld, maar dat zal waarschijnlijk nooit geldend recht worden. Ten aanzien van de internationale documenten over het recht op ontwikkeling is nu omstreden of er een juridisch bindend recht op ontwikkeling is. Schrijver benadrukt echter dat het samenstel van de bestaande rechten toch eigenlijk gezamenlijk een recht op ontwikkeling inhouden. Ook de mensenrechtenverdragen kunnen bijdragen aan de ontwikkeling van de mensen in de armste delen van de wereld. Duidelijk is wel dat er een ‘legally binding standard’ moet komen; dat betekent overigens niet direct dat er een verdrag moet komen. Eenzelfde belang kan tegenwoordig worden toegekend aan de WTO. Daarin staan toch ook aanwijzingen richting een duurzame ontwikkeling, zoals de norm dat hulpbronnen optimaal verdeeld zouden moeten worden. Als we kijken naar de derde poot van het internationale recht, ‘human rights law’, is interessant te zien dat het is gelukt om in 2009 een ‘Optional Protocol’ aan te nemen bij het ‘International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights’. In het IVESCR zijnvele rechten zijn opgenomen die een relatie hebben met duurzame ontwikkeling en natuur en milieu. Het protocol maakt het verdragstaten mogelijk om de bevoegdheid van het ‘Committee on Economic Social and Cultural Rights’ te erkennen om klachten van individuen te behandelen.
Waar vind je dan de erkenning van het recht op duurzame ontwikkeling in het internationale recht? Er zijn natuurlijk de vroege normatieve declaraties (Stockholm declaratie 1972; Rio declaratie 1992; Wereld handvest voor de Natuur 1982), maar er moet ook gewezen worden op andere normatieve documenten (declaraties, final statements), ‘multilateral environmental agreements’, internationale economische overeenkomsten en iets zwakker in mensenrechtenverdragen en uitspraken van rechterlijke instanties of juridische instellingen). Er zijn ook hoopvolle uitspraken waarop voortgebouwd kan worden. Zoals de uitspraak in 1998 waarin het geschil tussen Hongarije en Slovakije over de Donau-dam werd beslecht door te wijzen op het concept van sustainable development. Ook een advies dat het Internationale Hof gaf over nucleaire wapens, ging in op de milieugevolgen en op de plicht om rekening te houden met ‘generations unborn’, wat toch een verwijzing en erkenning van het recht op duurzame ontwikkeling betekent. Tot slot wijst Schrijver op een uitspraak van vorig jaar over een geschil aangaande de bouw van papierfabrieken in Uruguay langs een rivier dicht bij de grens met Argentinië, waarin wordt gewezen op de plicht om samen te werken en de plicht om een milieueffectrapport op te stellen.
Concluderend kan worden gezegd dat we een lange periode van codificatie hebben gehad, maar dat die periode nu wel voorbij lijkt te zijn. Alle relevante standaarden zijn er immers in beginsel. Een belangrijke uitdaging is het minder fragmentarisch maken van het palet aan bestaande rechten en plichten die zijn gerelateerd aan duurzame ontwikkeling. Relevant is daarbij niet alleen de plicht van staten om duurzaam gebruik te maken van natuurlijke hulpbronnen en het milieu te beschermen, maar ook de solidariteit en het bestrijden van armoede. Het misschien wel allerbelangrijkste is het nastreven van een geïntegreerde benadering van de drie meest relevante onderdelen voor duurzaamheid van het internationaal recht. Het Europese Verdrag van Lissabon is op dat punt een mooi voorbeeld waarin de integratie is gewaarborgd. Naast die geïntegreerde benadering, moet ook worden gewerkt aan een internationale institutionele structuur. Een overkoepelende organisatie voor duurzame ontwikkeling kennen we niet. Zie voor meer informatie het boek van Nico Schrijver ‘Development Without Destruction’ (ISBN 9780253221971), met name hoofdstuk 4.
Persoonlijke beweegredenen van organisatoren
Annelies Henstra (www.iucn.nl) vertelt over haar persoonlijke beweegredenen om zich in te zetten voor de integratie van mensenrechten in internationaal natuur- en milieubeschermingsrecht. Zij is initiatiefnemer van het project Kinderrecht op natuur (www.iederkindheeftrechtopnatuur.nl). Doel van dit project is het verder ontwikkelen van de visie dat ieder kind recht heeft op natuur, en vervolgens nationaal en internationaal lobbyen voor opname van dit recht in het kader van het Kinderrechtenverdrag. Ook Jan van de Venis (www.standupforyourrights.org) geeft zijn persoonlijke visie op zijn werk als jurist voor duurzaamheid. Daarin staat het gebruik van mensenrechten voor de verwezenlijking van een duurzame en solidaire samenleving centraal. In een geslaagde poging om alle aanwezigen te inspireren, wordt een filmpje vertoond waarin het gedicht “Lost Generation”van Jonathan Reed een centrale rol heeft (voor degenen die ook geïnspireerd willen worden: (http://www.youtube.com/watch?v=MWSYPDh7O5Q).
Werkgroep 1: recht en klimaat/energie. (Voorzitter: Gustaaf Biezeveld)
De kern van het probleem is dat de wereldbevolking meer CO2 en andere broeikasgassen uitstoot dan de aarde kan verwerken. De belangrijkste bronnen zijn energieproductie, energieverbruik en veeteelt. In Kopenhagen is een algemeen doel gesteld: het streven om de opwarming van de aarde te beperken tot 2 graden Celsius. Deze doelstelling moet worden opgepakt en uitgewerkt en kan behaald worden door zowel mitigatie als adaptatie. Een aantal uiteenlopende juridische instrumenten kan daarbij worden ingezet.
Klimaatwetenschappers zijn het eens over de problemen en de gevolgen van klimaatverandering. Er is weliswaar commentaar op enkele aspecten, maar deze doen niets af aan de hoofdlijn. De overstap naar duurzame energie is nu mogelijk. Er kan bijvoorbeeld duurzame energie opgewekt worden in woestijngebieden tegen een redelijke prijs. We weten wat we anders moeten doen, maar het probleem is dat we niet tot afspraken kunnen komen. Dit komt mede door de publieke opinie. Door critici en de media bestaat onder burgers onzekerheid over het probleem van klimaatverandering. Dit heeft tot gevolg dat (politieke) acties worden uitgesteld. Om de klimaatproblematiek daadkrachtig aan te kunnen pakken is het van belang om de acceptatie daarvan onder burgers te stimuleren. Een breed debat over de zekerheid en de onzekerheid is van belang. Bovendien moet duidelijk worden wat de risico’s zijn van de afwezigheid van relevant milieubeleid. De gevolgen van ‘niet kiezen’ moeten duidelijk zichtbaar worden. Er verschijnen steeds vaker rapporten (zie WRR www.wrr.nl/content.jsp?objectid=3619), met duidelijke cijfers over de gevolgen van de afwezigheid van een klimaatbeleid.
Na deze globale verkenning van de problematiek wordt vervolgens gesproken over de mogelijke rol van het recht bij de aanpak ervan. Dit leidt al snel tot de constatering dat het verstandig lijkt om, naast de (gebruikelijke) publiekrechtelijke invalshoek met de hieraan inherente beperkingen, zeker wanneer overheden unwilling zijn, het klimaat- en energieprobleem meer te benaderen vanuit de privaatrechtelijke hoek. Hierbij staat de vraag centraal: welke activiteiten mag iedereen verrichten en waar ligt de grens? Door normen te stellen voor individuen, krijgen zij een prikkel om bepaalde handelingen te verrichten of na te laten. Een probleem is dat het aansprakelijkheidsrecht nu pas om de hoek komt kijken na intreding van de schade of een concrete dreiging ervan. De schending van de norm zelf zou reden genoeg moeten zijn om ofwel aansprakelijkheid vast te stellen ofwel een plicht op te leggen om de schending te stoppen. Het daadwerkelijk intreden van schade is dan niet langer constitutief voor de aansprakelijkheid. Bij elke schending van de norm moet worden aangenomen dat sprake is/zal zijn van schade. Het toetsingscriterium zou dan moeten zijn of iemand ‘in redelijkheid tot die handeling had kunnen komen’. Dat criterium moet voor overheden, bedrijven en burgers gelden.
Daar waar de politiek tekortschiet, zou het aansprakelijkheidsrecht kunnen worden ingezet. Om de aansprakelijkheden te verduidelijken is echter meer (en andere) jurisprudentie nodig. Rechterlijke uitspraken kunnen bovendien helpen om de stemming onder de bevolking te veranderen. We moeten ons bij de (privaatrechtelijke) aansprakelijkheid niet beperken tot de voorzienbare gevolgen. Niet aan elk risico kan de eis worden gesteld dat het gevolg voorzienbaar moet zijn of had kunnen zijn. Slechts een bepaalde mate van voorzienbaarheid is nodig om je handelen daarop af te stemmen. Dit is ook de betekenis van het voorzorgsbeginsel (‘bij twijfel niet inhalen’). Ook het feit dat je een vergunning hebt, ontslaat je niet van je verplichting om geen rekening te houden met je omgeving (vgl. Kraaien- en roeken-arrest). We moeten af van het idee dat wanneer iemand zich aan de regels houdt, diegene ontslagen is van alle verantwoordelijkheid (vgl. Lindenbaum/Cohen-arrest).
Aansprakelijkheid is het afdwingen van bestaande normen, maar soms ook het creëren van nieuwe. Op veel gebieden zijn er simpelweg nog geen normen. Vaak omdat normstelling daar problematisch is. Op deze gebieden kan je via het aansprakelijkheidsrecht de civiele rechter dwingen om een (negatieve) norm te stellen. Op deze manier kan je via een achterdeur een norm creëren.
Ook is het een idee om te werken met andere preventieve acties, zoals het verwijzen naar het recht dat gaat komen. Wij kunnen bijvoorbeeld aannemen dat vanaf een bepaald moment iedereen geacht wordt te weten dat een bepaalde handeling schadelijk is en aansprakelijkheid derhalve zal volgen. Deze waarschuwingen werken preventief. Een voorbeeld uit het verleden is de Asbestzaak (HR 24-04-1992), waarin de Hoge Raad 1 januari 1975 als datum heeft vastgesteld waarop voor maatschappelijke partijen het inzicht aanwezig was, althans had kunnen zijn, in de schadelijke gevolgen van asbest.
Zoals altijd is handhaving (van internationale afspraken) noodzakelijk. Alleen op deze manier worden overheden, bedrijven en burgers gedwongen zich te houden aan hun afspraken. Tot dusver kijken we steeds naar de overheid, waar we veel van verwachten. Helaas gebeurt er niet genoeg. Je moet ook individuen de kans geven om in actie te komen. Dit kan onder andere door de toegang tot de rechter te vergemakkelijken. Te vaak wordt burgers en ngo’s de toegang tot de rechter belemmerd door hun (zwakke) financiële positie en leerstukken als het relativiteitsvereiste (de geschonden norm moet strekken tot bescherming van de geleadeerde tegen de geleden schade). Burgers moeten beter in staat worden gesteld om iets te kunnen doen.
Het recht moet op nationaal niveau kunnen worden afgedwongen. De civiele rechter moet daarom in staat worden gesteld om grensoverschrijdend te werk te gaan. Rome 2 (EG Verordening 864/2007) maakt dat eerste voor civiele rechters al deels mogelijk. Deze verordening geeft aan wanneer welke rechter bevoegd is en welk recht van toepassing is. De hoofdregel is dat de rechter bevoegd is waar de schade intreedt. De schade komt meestal terecht in ontwikkelingslanden. Daar waar de regels vaak minder streng zijn. Voor het milieurecht is een uitzondering gemaakt (vgl. de zaak tegen Shell). Het slachtoffer krijgt de keuze tussen het land waar het gevolg is ingetreden en waar het is veroorzaakt. De keuze zal doorgaans vallen op het land dat de meeste bescherming biedt. Maar zo’n regeling bestaat er buiten de EU.
Een supranationale regeling of instantie is (natuurlijk) het ideaal. Lering kan worden getrokken uit voorbeelden van het strafrecht. De kracht van bijvoorbeeld het Internationaal Strafhof is dat het een beperkte bevoegdheid heeft. Een bepaalde categorie van handelingen vinden wij allen zo erg dat we allemaal vinden dat er wat aan moet worden gedaan. Een bredere strekking heeft tot gevolg dat de afbakening voor problemen zal zorgen. Over welke zaak zal de rechter zich wel of niet uitspreken? En zal dit alleen gebeuren in milieuzaken? Het Internationaal Strafhof heeft, anders dan het Joegoslavië tribunaal, een louter complementaire jurisdictie. Bij milieuzaken is dat ook goed denkbaar. Het primaat blijft dan bij de nationale rechter. Een van de vragen is wat de rol van de Haagse conferenties in het internationale privaatrecht is? Hierin worden bijvoorbeeld wel mensenrechten erkend, maar een recht op milieubescherming blijft uit.
Een andere mogelijkheid is de ecologische voetafdruk te vertalen in rechten en plichten die op mondiaal niveau gelden. De nadruk moet overigens wel liggen op het nationale recht, met behulp van leerstukken als subsidiariteit en complementariteit. Hierbij kan wederom een voorbeeld worden genomen aan het Internationale Strafhof. Denk bijvoorbeeld aan milieuplichten voor staten. Vervolgens moet worden gekeken naar een rechtvaardige, solidaire verdeling van de voetafdruk. Zijn er criteria voor een rechtvaardige verdeling? Het is maar de vraag of iedereen in beginsel hetzelfde recht heeft op de mogelijkheden van de aarde. De verhoudingen zouden objectief en billijk berekend moeten worden, waarbij je komt tot gebruiksrechten (quota) die gebaseerd zijn op de grootte van de actoren. Een probleem is dat dit uiteindelijk zou kunnen leiden tot het recht van de sterkste (rijken). Wie heeft tegenover wie welke verantwoordelijkheden, en hoe kader je dat af? Een andere vraag die gesteld kan worden is of het recht op gezondheid, het recht op eten en andere (sociale) grondrechten een klimaatdimensie hebben.
Gedacht kan ook worden aan het invoeren van een plafond. We hebben in EU-verband emissieplafonds (ETS). Het ETS zou overheden en bedrijven prikkelen om maatregelen te nemen om binnen het plafond te blijven, maar het huidige systeem van emissiehandel werkt niet, omdat er geen sprake is van een vrije markt en van eerlijke concurrentie. We moeten af van regelingen (subsidies) die de productie en/of het gebruik van fossiele energie stimuleren, zoals dit nu gebeurt bij de luchtvaart, de energie-industrie en in de landbouw. Deze sectoren menen zonder ondersteuning kapot geconcurreerd te worden door niet EU-landen. Fossiele brandstoffen zijn hierdoor simpelweg te goedkoop. Het is goed denkbaar ook deze sectoren te laten vallen onder het ETS.
Aan het eind van de discussie wordt een aanzet gegeven voor een gemeenschappelijk denkkader voor verschillende rechtsgebieden:
Normen: – voor korte termijn
– voor middellange termijn
– voor lange termijn
Beoogde gevolgen: – korte termijn
– middellange termijn
– lange termijn
Enkele voorlopige conclusies uit deze werkgroep.
- De grenzen tussen de rechtsgebieden kunnen voor het probleem van klimaatverandering niet meer gelden. De inzet moet zijn: een combinatie van instrumenten van de verschillende rechtsgebieden ofwel een geïntegreerde benadering vanuit straf-, privaat- en publiekrecht.
- Buiten de normen die het publiekrecht stelt, zou het privaatrecht instrumenten moeten leveren.
- Zorg dat het probleem klein en concreet gebracht wordt, anders krijg je geen realistische en praktische oplossingen.
- Bij klimaatverandering gelden onzekere risico’s en onvoorzienbare gevolgen. Dit zou echter niet moeten beteken dat er geen aansprakelijkheid kan worden aangenomen. Het huidige aansprakelijkheidsrecht moet worden verruimd tot dat soort situaties en aansprakelijkheid moet worden losgekoppeld van het intreden van de schade.
- Een vervolg op deze discussie is nodig. Afgesproken wordt enkele relevante ontwikkelingen te identificeren die zich ervoor lenen om vanuit verschillende rechtsgebieden te worden gevolgd, met het oog op bruikbaarheid voor het probleem ‘klimaatverandering’. (Hierover zijn werkafspraken gemaakt.)
Werkgroep 2: recht en natuur/biodiversiteit. (Voorzitter: Annelies Henstra)
In deze werkgroep werd gediscussieerd over een breed terrein aangaande natuur en biodiversiteit. Problemen op dat gebied zijn dat ecosystemen (en daarmee de diensten aan de mensheid van die systemen) onder druk staan. Natuurlijke hulpbronnen die de natuur de mensheid biedt, zullen uitgeput raken. Natuurgebieden zijn versnipperd of zullen versnipperd raken en bovendien treedt verlies op van natuurgebieden. Gewezen kan ook worden op de – ondanks de juridische oplossingen die daarvoor zijn en worden bedacht – wereldwijde afname van de biodiversiteit (uitsterven van planten- en diersoorten). Naast deze ‘directe’ problemen, is ook gediscussieerd over meer ‘indirecte’ problemen. Daarbij wordt gedacht aan het feit dat de afhankelijkheid van de mensheid van de natuur (ecosysteemdiensten) onvoldoende in kaart is gebracht en bovendien, en dat is een buitengewoon wezenlijk punt, onvoldoende tot het bewustzijn van de mensheid is doorgedrongen. Probleem is dus ook dat het draagvlak voor en het bewustzijn van het belang van de natuur onvoldoende is. Vanuit de economische hoek wordt ingebracht dat de WTO het in verband met de vrijhandel niet (eenvoudig) toelaat dat landen de schade die bij de productie, het transport en de consumptie van producten wordt aangericht aan ecosystemen, verdisconteren in de prijs. Vanuit de mensen-/kinderrechtenhoek wordt overigens ook aangevoerd dat het van groot belang is dat kinderen (in Nederland en daarbuiten) in contact komen met natuur, al is het maar een aantal bomen in een woonwijk. Dit is niet alleen heel belangrijk voor de gezondheid en ontwikkeling van kinderen, het legt ook de basis voor bewustzijn van en betrokkenheid bij natuur en milieu en duurzaamheid, zo blijkt uit een groeiend aantal onderzoeken.
Als oplossingsrichtingen worden door de werkgroep verschillende aandachtspunten aangedragen. Hoewel wordt geconstateerd dat de natuur al door legio juridische instrumenten wordt beschermd (verbod, gebod incl. compensatie, subsidie, belasting, heffingen), is van belang dat de instrumenten (door de overheid) ook over een langere periode consequent worden toegepast (stabiel reguleringskader). Daarnaast lijkt een belangrijk, algemeen in te zetten instrument, te ontbreken. Dat betreft quotering. Bijv. positief: het vaststellen van een bepaald, verplicht percentage aan natuurgebied per land en een groennorm per inwoner. Bijv. negatief: quotering van de milieugebruiksruimte, zoals wel bekend is in de visserij). Enkele woorden werden in dat verband ook gewijd aan de moeilijkheid om de mensheid te dwingen terug te gaan in het gebruik van ecosysteemdiensten en het zo mogelijk nog grotere probleem van het terugdringen van de bevolkingsgroei.
Als oplossingsrichting werd als eerste gedacht aan het beter in kaart brengen van het verband tussen menselijke, economische activiteiten en ecosysteemdiensten. Inzichtelijk moet worden gemaakt welke kosten gepaard gaan met het gebruik van de ecosysteemdiensten. Het gebruik daarvan is veel te vrijblijvend. Wellicht dat die informatie ook kan bijdragen aan de effectiviteit van de in te zetten instrumenten voor het in stand houden van ecosysteemdiensten. De gereedschapskist van de juristen kent vele instrumenten, maar de effectiviteit van het natuurbeschermingsrecht is onvoldoende. Overigens is daar wellicht ook nog veel te winnen door simpelweg de bestaande (internationale) regelgeving beter op elkaar af te stemmen en te handhaven. De informatie(verschaffing) kan het draagvlak onder de bevolking ook doen groeien. Niet alleen de overheid heeft hier een taak. Nadrukkelijk kan ook gewezen worden op maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO, vgl. ook de UN Principles of Responsible Investments). Draagvlak en inzicht zou vergroot kunnen worden doordat bedrijven meer transparantie betrachten over de ecosysteemdiensten die zij afnemen voor het realiseren van een bepaald product (kleine gedachte: koffie-bekertje waarop staat hoeveel bonen en water is gebruikt voor de productie van de te consumeren koffie, en de grootte van de voetafdruk ).
Indachtig de noodzaak om kinderen in contact te brengen met natuur en de opmerking dat soms klein en dicht bij huis moet worden begonnen, betrof een deel van de discussie ook de vraag op welke wijze de overheid zou kunnen afdwingen dat meer groen op straat en in de buurt zou worden gerealiseerd. Hoewel daar wel enige ideeën over bestonden, die vooral betrekking hadden op de ruimtelijke ordening en het publieke bouwrecht (waarom wel een norm voor parkeerplaatsen bij woningen, maar niet voor groenvoorziening?), werden die in deze tijden van economische crisis al snel vergeleken met de door vele projectontwikkelaars beloofde speeltuinen in nieuwbouwwijken. Daarvan (en van meer groen) worden de resterende huizen wellicht meer waard (vanwege het groen, maar ook duurder om te kopen).
Gezien de brede discussie die is gevoerd, was het lastig om tot concrete aanbevelingen te komen. Gelet op het voorgaande kan echter eenvoudig worden gewezen op de volgende punten: het aan banden leggen van bevolkingsgroei; voer een algemeen in te zetten instrument van (milieu)quotering in (positief en negatief); de prijs van het gebruik van ecosystemen moet inzichtelijk gemaakt worden voor consumenten en zou idealiter moeten worden doorberekend in de kostprijs van producten; natuureducatie is van groot belang; het bestaande (internationale) natuurbeschermingsrecht dient beter gehandhaafd te worden. In het algemeen werd het ook erg belangrijk gevonden vanuit een mensenrechtenperspectief naar natuur en biodiversiteit te kijken. Dat vergroot het bewustzijn van mensen van hun afhankelijkheid van de natuur, en versterkt daarmee ook hun motivatie deze te willen beschermen en bewaren.
Werkgroep 3: recht en natuurlijke hulpbronnen. (Voorzitter: Jan van de Venis).
De eerste vraag is hoe natuurlijke hulpbronnen internationaal, mensenrechtelijk en nationaal nu al worden beschermd. Een normatief kader op internationaal niveau bestaat al door middel van internationale verdragen waarin de bescherming van mensenrechten wordt gewaarborgd. Zo wordt bijvoorbeeld het recht op voedsel steeds vaker succesvol ingeroepen en is het recht op water (en sanitatie) niet lang geleden door de algemene vergadering van de VN geaccepteerd. Het tekort/gebrek zit hem echter in de toepassing en handhaving van deze normen. Op internationaal niveau speelt daarbij het probleem dat milieuverdragen vaak kaderverdragen zijn die gericht zijn tot staten en niet tot individuen. Doordat ze individuen geen rechten geven, zijn deze normen vaak niet inroepbaar en moeten ze daarom lokaal nader worden uitgewerkt. De uitwerking/ toepassing van de verdragen op lokaal niveau komt dan bij de staten te liggen. In ontwikkelingslanden spelen dan vaak andere belangen, als economische ontwikkeling, een grote rol naast de belangen die worden gewaarborgd in het verdrag. Voor Nederlandse burgers en NGO’s is het lastig om een beroep op een recht/plicht in een milieuverdrag te doen, omdat deze vaak niet inroepbaar zijn omdat ze niet voldoende bepaald zijn in de zin van artikel 93 Gw. Daarom moeten we – met het oog op natuurlijke hulpbronnen – ook belang hechten aan het in kaart brengen van recht op informatie, participatie en consultatie en wat die rechten kunnen betekenen. Het Verdrag van Aarhus speelt daarbij een belangrijke rol. Omdat het Verdrag van Aarhus mede is ondertekend door de EU wordt het verdrag omgezet in richtlijnen en verordeningen. Handhaving van deze richtlijnen door middel van een ingebrekstellingsprocedure heeft voor de Europese Commissie prioriteit. Nadeel van het Aarhus-verdrag is echter dat er buiten de EU weinig rechtsbevoegdheid is voor de compliance-commissie indien een staat niet voldoet aan het verdrag.
De tweede vraag is waarvoor recht zou moeten worden ontwikkeld en in welke vormen. Wat zou moeten veranderen, is dat internationale verdragen niet slechts rechten scheppen voor een individu en plichten voor een staat, maar ook plichten voor een individu.
De Wet Milieubeheer ziet alleen op de bescherming van het milieu in Nederland, terwijl de meeste bedrijven veelal vervuilen door middel van het gebruik van natuurlijke hulpbronnen, waardoor in het buitenland schade wordt toegebracht. In 2008 is in de Belgische Grondwet het recht op duurzame ontwikkeling vastgelegd. Een bedrijf dat palmolie gebruikte, is recent op basis van dit grondrecht gesloten door de Belgische rechter. Dit is echter afhankelijk van de interpretatie die de rechter aan een bepaald grondrecht geeft.
Handelsstromen onder de WTO zouden strenger gereguleerd dienen te worden. Op dit moment is het onder de WTO niet toegestaan om verschillende invoertarieven te hanteren voor duurzame en niet-duurzame producten. Dat zou anders moeten zijn. Recentelijk is overigens de WTO wel milieufactoren en duurzaamheid gaan gebruiken als uitzondering op art. 20.
Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan? Voor burgers – inclusief juristen – wordt aanbevolen dat zij vaker bestaande rechten moeten inroepen, inclusief mensenrechten als het recht op water, voedsel en een veilig, schoon en gezond milieu. De consument zou meer geïnformeerd moeten worden en zou ook moeten eisen dat ze meer geïnformeerd worden.
Advocaten zouden daar ook zelf actief in moeten worden en niet alleen op hun cliënten wachten. Ook kwam er een aanbeveling voor het vormen van een (financieel) procedeerfonds. Dit fonds zou van de grond moeten komen door filantropen en stichtingen samen. Als het fonds succesvol wordt, dan vult het zichzelf.
Het bedrijfsleven zou meer met productnormering moeten doen, zoals je dat op dit moment bijvoorbeeld ziet bij gezondheidscriteria. Bij deze productnormering zou er onder andere naar factoren als watergebruik, grondstofgebruik en het effect op lokale economieën moeten worden gekeken. De verantwoordelijkheid komt hierdoor meer bij de producenten te liggen, die op dat punt dan met elkaar kunnen gaan concurreren.
Er moet meer aandacht komen voor ketenaansprakelijkheid in het bedrijfsleven en ketenverantwoordelijkheid bij de overheid. Hierbij worden producenten aansprakelijk gesteld voor vervuiling veroorzaakt in een eerder stadium van de productieketen. Zie het voorbeeld van Shell in Nigeria. Hierbij zou ook gedacht kunnen worden aan de omkering van de bewijslast ten aanzien van het moederbedrijf. Het moederbedrijf zou moeten aantonen dat zij niet verantwoordelijk is voor de vervuiling die eerder in de productieketen is veroorzaakt. Door het instellen van dergelijke productnormen door het bedrijfsleven en/of de overheid, zal er een ‘level playing field’ ontstaan. Hierdoor zou bijvoorbeeld voedsel duurder worden waardoor de consument minder gaat consumeren. Bedrijven zouden meer lokaal moeten worden aangesproken. Ook NGO’s hebben een rol in de productnormering en zouden meer het recht kunnen inroepen tegen machtige bedrijfsconglomeraten. In het buitenland zijn er bijvoorbeeld NGO’s bezig om op basis van mensenrechten lokaal te procederen, bijvoorbeeld in een Afrikaans land waar de staat wordt aangesproken op het recht op voedsel. Dit zijn initiatieven die steun verdienen.
Vanuit de EU zou er meer regelgeving moeten komen die gericht is op de ware kostprijs. Slechte subsidies moeten weg. Een aanbeveling is de uitbreiding van de Financial Transaction Tax naar natuurlijke hulpbronnen. Dit houdt een verbod in op speculatie met natuurlijke hulpbronnen. Op mondiaal niveau pleiten we voor een vergelijkbaar systeem als met betrekking tot CO2 is ingevoerd, namelijk met een plafond op de gebruiksrechten op water en grondstoffen met een handelssysteem als voor de emmissierechten voor CO2. Dit zou leiden tot het eerlijker verdelen en eerlijker verhandelen van natuurlijke hulpbronnen.
Het internationale recht is nu nog zo ingericht dat staten verplichtingen hebben jegens hun inwoners, terwijl de huidige consument over de landsgrenzen heen consumeert. Deze consument zou op basis van het internationale systeem andere verdragsstaten moeten kunnen aanspreken. Dit levert echter problemen op ten aanzien van de soevereiniteit van deze staten. De staten zouden in dit systeem wel een eigen verantwoordelijkheid behouden in het aangaan van verdragen.
Tot slot is de aanbeveling gedaan dat er een poel van mensenrechtenjuristen (digitaal) beschikbaar zou moeten zijn, waardoor je elkaar makkelijker kunt benaderen als een procedure wordt gestart.
Slot van de bijeenkomst
Aan het slot van de bijeenkomst vond plenair een terugkoppeling plaats. Tot welke aanbevelingen waren de werkgroepen gekomen? Naar aanleiding van de discussie kwam naar voren dat de onderwerpen in de werkgroepen wellicht nog te breed waren en dat bij verschillende deelnemers behoefte had bestaan aan een soort inleidend stuk om de discussie te stroomlijnen. Desalniettemin overheerst de gedachte dat deze bijeenkomst (Juristen voor Duurzaamheid) herhaling en verdieping verdient. Werkgroep 1 heeft zelfs al een vervolgafspraak (in juni) op de agenda staan. Daarnaast leeft de gedachte dat naar buiten toe duidelijk zou moeten worden gemaakt waar Juristen voor Duurzaamheid voor staan (zie http://www.linkedin.com/groups/Juristen-voor-Duurzaamheid-3750172). Nadrukkelijk moet aansluiting worden gezocht bij de expertise van de leden: de inbreng in het maatschappelijke debat moet duidelijk een juridische kleuring hebben. Een idee voor het uitbrengen van een soort pamflet met stellingen (bijv. de uitgangspunten van Juristen voor Duurzaamheid) valt in goede aarde. Eventuele onderwerpen: duurzaam inkopen door de overheid, relativiteitsvereiste in het bestuursprocesrecht, het vastleggen van een recht op natuur (voor kinderen), het inzetten op een Ombudsman voor het milieu en het vastleggen van een recht op een gezond en schoon milieu in de Nederlandse Grondwet, of beter nog: het recht op duurzame ontwikkeling voor de huidige en toekomstige generaties in de Grondwet. Met name dat laatste punt, waarin de Nederlandse Grondwet zo langzamerhand echt een uitzonderingspositie inneemt, wordt door de aanwezigen omarmd als startpunt. Afgesproken wordt dat de organisatoren, in nauwe samenwerking met Nico Schrijver, de aanwezigen op de hoogte stellen en houden over de verdere invulling van een pamflet met een dergelijke inhoud, en de volgende stappen in het algemeen.
Kars de Graaf
Hilde Komduur
Lester von Meijenfeldt
—————————-