Gerrit Stegehuis

Sinds juli 2013 onderhandelen de EU en de Verenigde Staten over een vrijhandelsakkoord, het Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP). Doel van het verdrag is niet zozeer het verlagen van wederzijdse importtarieven, want die zijn al laag, maar vooral het terugdringen van andere barrières voor de handel. Als producten in EU en VS aan dezelfde regels moeten voldoen, wordt de productie goedkoper, stimuleert dat de handel, en levert dat banen en geld op, is het idee. Dit artikel laat eerst zien dat de vermeende voordelen van TTIP twijfelachtig zijn, en vervolgens vooral hoezeer de politiek zichzelf buitenspel dreigt te zetten bij en na de aanvaarding van het verdrag. Tenslotte wordt in het algemeen de vraag opgeworpen of zoveel mogelijk handel een doel is om na te streven. 

Download hier de PDF-versie van dit artikel

Is TTIP goed voor de economie?

Hét argument voor TTIP is kortweg dat het goed voor de economie zou zijn. De Europese Commissie baseert zich daarbij vooral op een studie van CEPR [1], waaruit blijkt dat met TTIP in 2027 het BBP in de EU 0,5% hoger zou zijn dan zonder TTIP, een stijging van ongeveer 0,05% per jaar dus. Het gemiddelde huishouden zou er daardoor 545 Euro per jaar op vooruit zijn gegaan, al zegt de studie niets over de verdeling van dat geld. De extra groei van 0,05% per jaar geldt wanneer een maximum aan regels wordt geharmoniseerd, bij minder harmoniseren kan volgens CEPR die extra groei dalen tot slechts 0,02% per jaar. De werkgelegenheid zou gelijk blijven of zelfs toenemen: wel verliezen mensen hun baan in sectoren die lijden onder TTIP, maar zij zouden weer een baan kunnen vinden in een sector die wint bij TTIP.

Deze conclusies zijn zwaar bekritiseerd. Het Oostenrijkse ÖFSE hield de studies waarop de Commissie zich baseert tegen het licht [2], en concludeert dat de opbrengsten worden overschat, terwijl de kosten niet worden meegenomen. Die kosten hebben te maken met aanpassingen aan nieuwe regels, met gemiste inkomsten van importtarieven, en met de kosten van, volgens de studies tijdelijke, werkloosheid. Verder zal de handel tussen landen in de EU onderling afnemen, en ontwikkelingslanden zien hun export wellicht dalen. Jeronim Capaldo van Tufts University heeft de berekeningen nog eens opnieuw gedaan [3] met gebruikmaking van een ander rekenmodel. Zijn conclusies zijn zeer negatief voor TTIP: het verdrag leidt tot een lager BBP, lagere inkomens en verlies van banen.

Kortom, ook voor wie nog steeds denkt dat het goed met de economie (en met ons) gaat als het BBP maar stijgt, kan hieruit duidelijk zijn dat het twijfelachtig is of TTIP daarbij helpt.

Het wegnemen van handelsbarrières

De winst van TTIP zou vooral zitten in het wegnemen van handelsbarrières. Tijdens een discussieavond in oktober jongstleden, georganiseerd door de Max van der Stoel Foundation, gaf minister Ploumen (Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking) het voorbeeld van de eisen waar nieuwe auto’s in VS en EU aan moeten voldoen bij botsproeven. Wat veiligheid betreft komen die eisen praktisch op hetzelfde neer, maar toch moeten de botsproeven vanwege de verschillen zowel in de EU als in de VS worden uitgevoerd, wat de fabrikanten veel geld kost. Er was er niemand in de zaal die bezwaar had tegen het wegwerken van dit soort triviale verschillen. Men vroeg zich wel af waarom hiervoor zoiets als TTIP nodig zou zijn [4].

Het grote gevaar van TTIP is dat, onder het mom van het wegwerken van barrières, allerlei regels worden afgeschaft of aangepast, die hier of in de VS na politieke discussie heel bewust zijn ingevoerd, om bijvoorbeeld de volksgezondheid of het milieu te beschermen. Enkele voorbeelden die al veel discussie hebben opgeleverd zijn het toevoegen van hormonen in veevoer, het gebruik van chloor bij het schoonmaken van kippenvlees en het gebruik van genetisch gemodificeerde organismen. Het is ondenkbaar dat deze werkwijzen, die in de VS zijn toegestaan, via TTIP ook plotseling binnen de EU toegestaan zouden zijn. De Commissie heeft daarom al toegezegd dat Europese standaarden niet verlaagd zullen worden. Gaat dat over alle standaarden, of alleen over de gevallen waar nu discussie over is? In het eerste geval blijft er weinig over van TTIP – tenzij er een andere manier wordt gevonden om toch aan die standaarden te morrelen.

De Commissie noemt ook als mogelijkheid ‘wederzijdse erkenning’ van elkaars regels, zonder de eigen regels aan te passen. Nu gaat de EU niet over VS-regels, dus erkennen moet ze die regels sowieso. Zo’n erkenning heeft alleen gevolgen als die betekent dat producten uit de VS die aan de VS-regels voldoen, op de Europese markt worden toegelaten, ook als ze niet aan de Europese regels voldoen, en vice versa. Dat is onwenselijk, want Europese producten worden daarmee uit de markt geprijsd als ze aan strengere regels moeten voldoen dan de producten uit de VS, en dat zal op zijn beurt zeker leiden tot druk op de Commissie om ook de Europese regels te versoepelen. Niet voor niets waarschuwde Joseph Stiglitz bij de WRR-lezing voor de ‘race to the bottom’, volgens hem een onvermijdelijke uitkomst van TTIP [5].

Friends of the Earth Europe is nagegaan wat er in CETA, het recent uitonderhandelde vrijhandelsverdrag van de EU met Canada, is overeengekomen met betrekking tot genetisch gemodificeerde organismen [6]. Er worden op dat gebied niet expliciet regels gewijzigd, maar wel is bijvoorbeeld overeengekomen ‘samenwerking om nadelige gevolgen voor de handel van regelgeving rond producten uit de biotechnologie te minimaliseren’. Lees: we gaan het gemakkelijker maken genetisch gemodificeerde organismen vanuit Canada op de Europese markt toe te laten. Canada zal dan ook zeker protest aantekenen wanneer de EU, of landen binnen de EU, na het afsluiten van het verdrag, extra eisen aan dit soort producten willen stellen, al is het maar met betrekking tot etikettering, om de klant te laten weten wat er in het voedsel zit dat hij koopt. Dit laat zien dat, ook als er geen regels gewijzigd worden, de politieke speelruimte van parlementen verkleind wordt als gevolg van bindende afspraken over de manier waarop met de huidige regels wordt omgegaan.

Geen discussie mogelijk

Voor zover uit het voorgaande wantrouwen spreekt ten aanzien van de plannen van de Commissie, heeft die Commissie het er ook wel naar gemaakt. Corporate Observatory Europe heeft uitgezocht dat van de 560 ontmoetingen die de Commissie had ter voorbereiding van de onderhandelingen, er 520 waren met lobbyisten vanuit het bedrijfsleven, en slechts 26 met vertegenwoordigers van vakbonden of behartigers van consumentenbelangen [7]. Tijdens de onderhandelingen hebben leden van het Europees Parlement toegang tot een ‘reading room’, waar ze een aantal documenten rond de onderhandelingen kunnen inzien. Omdat die documenten geheim zijn, kan over de inhoud niet gediscussieerd worden.

Waarschijnlijk wordt, net als bij CETA de tekst pas openbaar wanneer de onderhandelingen zijn afgesloten. Het Europees Parlement en nationale parlementen hebben dan alleen nog de mogelijkheid het verdrag wel of niet te ratificeren. Zoals toenmalig Europees Commissaris Karel de Gucht zei na het afsluiten van de onderhandelingen over CETA: “Als we de onderhandelingen heropenen, is het verdrag morsdood”.

Het komt er dus op neer dat discussie over de inhoud van dit soort verdragen tijdens de onderhandelingen niet mogelijk is omdat de teksten geheim zijn, en na de onderhandelingen niet omdat die onderhandelingen afgesloten zijn. Politieke discussie over regels die via CETA of TTIP aangepast worden, wordt zo praktisch onmogelijk gemaakt, omdat de parlementen alleen nog ja of nee kunnen zeggen tegen het verdrag als geheel.

Als het verdrag er is

Als het handelsverdrag is afgesloten en handelsbarrières zijn weggenomen, zal het niet de bedoeling zijn dat er daarna weer meteen nieuwe barrières worden opgericht. De Commissie stelt daarom voor een Regulatory Cooperation Council op te zetten [8], waarin voorgenomen beleidsmaatregelen al in een vroeg stadium met de handelspartner, de VS dus, besproken kunnen worden. Dat zou betekenen dat vanuit de VS, en vooral vanuit het bedrijfsleven, al invloed op voorgenomen beleid kan worden uitgeoefend voordat er in de EU concrete voorstellen liggen. Op de discussieavond in oktober gaf minister Ploumen aan dat ze zich met hand en tand zou verzetten tegen het instellen van een dergelijke commissie. Voorstellen voor nieuwe regulering moeten volgens haar gewoon het politieke proces door, en daarin moet iedereen er in alle openheid commentaar op kunnen leveren. Er kan geen sprake zijn van een voorkeurspositie van een Regulatory Council, aldus Ploumen. Of men naar Ploumen luistert valt te betwijfelen, maar ook zonder zo’n commissie zal het moeilijker worden om bijvoorbeeld in de EU nieuwe maatregelen te nemen om de opwarming van de Aarde te bestrijden wanneer de VS daar niet in mee wil gaan, omdat zo’n nieuwe maatregel kan worden opgevat als handelsbelemmerend.

Investor to State Dispute Settlement

Het nemen van nieuwe maatregelen om het milieu of de gezondheid van burgers te beschermen wordt nog extra bemoeilijkt door het meest controversiële onderdeel van TTIP: het Investor to State Dispute Settlement (ISDS). Doel van dit mechanisme is het beschermen van investeringen van een bedrijf in het buitenland. Als een land bijvoorbeeld bezittingen van een buitenlands bedrijf nationaliseert, kan dat bedrijf daarmee bij een speciaal tribunaal compensatie eisen, als er tenminste tussen het land waarin dat bedrijf gevestigd is en het land waarin de investeringen gedaan zijn een investeringsverdrag bestaat waarin dat geregeld is. Dit idee is niet nieuw: één zo’n tribunaal, het International Centre for Settlement of Investment Disputes (ICSID), bestaat al sinds 1966. Clausules die de toegang tot zo’n tribunaal mogelijk maken zijn opgenomen in honderden, vaak bilaterale, investeringsverdragen.

Als ISDS al zo lang bestaat, waarom is er dan nu zo veel discussie over? Een belangrijke reden is dat bedrijven steeds vaker gebruik maken van ISDS om een claim tegen een land in te dienen. Bovendien worden er niet meer alleen claims ingediend tegen ontwikkelingslanden, maar ook tegen bijvoorbeeld Europese landen.

Één oorzaak van de stijging van het aantal claims is dat bedrijven niet meer alleen claims kunnen indienen vanwege onteigening, maar dat verdragen dat ook toestaan als de bedrijven niet ‘eerlijk en rechtvaardig’ behandeld zijn, of bij ‘indirecte onteigening’. Het mag duidelijk zijn dat een dergelijke formulering veel extra mogelijkheden tot claims geeft. Een paar voorbeelden:

  • Veolia diende een claim in tegen Egypte vanwege het verhogen van het minimumloon, wat ten koste gaat van de verwachte winst
  • Philip Morris klaagt Australië en Uruguay aan, omdat die landen waarschuwingen tegen roken op pakjes sigaretten afgedrukt willen hebben
  • Lone Pine diende een claim in tegen Canada, omdat Québec een moratorium instelde op fracking

Het is zeker niet gezegd dat al deze claims toegekend worden, maar het geeft wel aan dat redenen om claims in te dienen inmiddels ver verwijderd zijn van de oorspronkelijke reden, onteigening. Opmerkelijk is nog dat Philip Morris zich in de claim tegen Australië voordoet als een bedrijf afkomstig uit Hong Kong, en in de zaak tegen Uruguay als een bedrijf uit Zwitserland, omdat die landen een geschikt investeringsverdrag met de gedaagde landen hebben, en Philip Morris er een dochterbedrijf heeft. Omdat Nederland veel investeringsverdragen heeft afgesloten en veel internationale bedrijven hier vanwege fiscale redenen toch al een kantoor hebben, staat Nederland, na de VS, op de tweede plaats in de lijst van landen van waaruit de meeste claims worden ingediend.

Een tweede oorzaak van het toegenomen aantal claims is dat het gedrag van bedrijven veranderd is. Er ligt veel meer druk op het behalen van goede financiële resultaten, en voor een aantal bedrijven maakt het niet zoveel uit hoe die resultaten behaald kunnen worden. Er zijn zelfs al bedrijven die aanbieden de kosten van een claim voor een ander bedrijf te betalen, als ze mogen meedelen in de eventuele opbrengsten [9].

De kritiek op ISDS heeft voor een groot deel betrekking op het functioneren van de tribunalen. Er is weinig transparantie. UNCTAD, dat probeert de ontwikkelingen rond ISDS bij te houden, kan zelfs alleen maar het aantal ‘bekende’ claims rapporteren [10]. Zaken zijn niet openbaar, rechters zijn advocaten uit de private sector die in andere zaken weer als aanklager of verdediger optreden, er wordt geen jurisprudentie opgebouwd, beroep is niet mogelijk. Minister Ploumen heeft een lijst opgesteld van veertien verbeteringen die ze aangebracht wil zien in het ISDS-mechanisme zoals dat in TTIP opgenomen zal worden. Ook de Commissie heeft zich de kritiek op ISDS, en op de transparantie van het onderhandelingsproces aangetrokken, en een consultatie over ISDS georganiseerd, waarop ongeveer 150.000 mensen en organisaties gereageerd hebben. Waar dat toe gaat leiden is nog niet duidelijk. In het voorliggende CETA-verdrag met Canada is ISDS volgens de Commissie al wel beter geregeld [11], maar een rapport van een aantal NGO’s heeft er toch zware kritiek op [12].

Ook als er belangrijke verbeteringen in ISDS worden aangebracht blijft mijn oordeel erover echter negatief. Oorspronkelijk was het idee dat de rechtssystemen in ontwikkelingslanden vaak gebrekkig waren, en dat bedrijven alleen bereid zouden zijn er te investeren wanneer ze een goede juridische bescherming hadden van hun investeringen, die niet van die rechtssystemen afhing. Tussen de VS en de EU speelt dit niet. Als de Nederlandse overheid een bedrijf in zijn belangen schaadt zonder het daarvoor (voldoende) schadeloos te stellen, kan dat bedrijf hier naar de rechter stappen, en proberen via de rechter alsnog genoegdoening te krijgen. Dat geldt voor Nederlandse en voor buitenlandse bedrijven. Wat is er mis met het Nederlandse rechtssysteem met zijn openbare zittingen, onafhankelijke rechters en beroepsmogelijkheden? En waarom moet een Amerikaans bedrijf nu via ISDS mogelijkheden tot schadeloosstelling krijgen die een Nederlands bedrijf niet heeft? Er is geen reden om ISDS in TTIP op te nemen.

Een extra argument tegen ISDS is dat er voortdurend dreigingen van schadeclaims boven de markt hangen, wanneer bijvoorbeeld Nederland maatregelen wil nemen die het milieu, de gezondheid of arbeidsomstandigheden ten goede komen. Kunnen wij nog besluiten niet naar schaliegas te boren? Kunnen we roken verder ontmoedigen door wat voor maatregel dan ook? Er zal altijd wel een bedrijf zijn dat zich ‘indirect onteigend’ voelt, omdat de waarde van zijn investeringen is gedaald door de maatregel. Dit soort gevolgen gaat onvermijdelijk een rol spelen in de afwegingen die een regering moet maken. Ook als een ISDS-zaak wordt gewonnen, kost die toch miljoenen aan proceskosten.

Ook landen in het ‘Zuiden’ beginnen de nadelen van ISDS groter te vinden dan de voordelen. Ze lopen enorme risico’s. Zo moet Ecuador $ 2,3 miljard betalen aan Occidental Petroleum, omdat het een contract voor de winning van olie opzegde, nadat Occidental zich niet aan de bepalingen van dat contract gehouden had. Indonesië en Zuid-Afrika hebben al investeringsverdragen opgezegd vanwege de ISDS-paragrafen die ze bevatten. Wel hebben ze nog te maken met een periode van vijftien jaar waarin die paragrafen geldig blijven. Brazilië heeft nooit een investeringsverdrag getekend met ISDS erin, maar dat lijkt geen belemmering voor buitenlandse bedrijven om in het land te investeren. Kortom, ieder land dat de kwestie nuchter bekijkt, moet wel concluderen dat de risico’s van grote schadeclaims substantieel zijn, dat de voordelen daar niet tegenop wegen, en dat er dus geen investeringsverdragen moeten worden afgesloten die ISDS-clausules bevatten.

Conclusie: ‘nee’ tegen TTIP

Ook als TTIP geen ISDS-clausules zou gaan bevatten, moet het verdrag niet afgesloten worden. Het gelijktrekken van regels waaraan producten in de VS en de EU moeten voldoen is op zich niet problematisch. Botsproeven op nieuwe auto’s kunnen aan weerszijden van de oceaan op dezelfde manier uitgevoerd worden, en als de huidige proeven écht vergelijkbaar zijn, is misschien zelfs wederzijdse erkenning mogelijk zonder dat dure aanpassingen van de systemen nodig zijn. In veel gevallen vereist echter het op elkaar afstemmen van regels een intensief politiek debat, en via TTIP wordt dat debat in feite onmogelijk gemaakt. In plaats daarvan kan de Commissie met voorstellen komen om regels tussen de EU en de VS op elkaar af te stemmen, vervolgens beslist het Europees Parlement per geval of daarmee ingestemd kan worden. Het primaat van de politiek blijft dan tenminste gehandhaafd. Nu onderhandelt de Commissie kennelijk op basis van een veel te ruim mandaat, en wordt aan het parlement uiteindelijk één pakket voorgelegd, vooral gebaseerd op input vanuit het bedrijfsleven, dat alleen geaccepteerd of afgewezen kan worden. De druk op parlementsleden om het pakket te accepteren, ook als ze onderdelen ervan afwijzen, zal hoog zijn.

Meer handel is niet beter

Er is nog een heel andere reden om de ideeën achter TTIP te bekritiseren. Die ideeën zijn helemaal gericht op méér handel, en op groei van het BBP, ook al is het dubieus of het BBP door het afsluiten van TTIP inderdaad zal groeien, zoals hiervoor al is beschreven. Het is echter al lang bekend dat een hoger BBP, zeker op het niveau waarop zich dat in de VS en de EU bevindt, niet of nauwelijks meer leidt tot een hoger welzijn van de bevolking [13]. Veel meer dan een beleid dat zich richt op meer handel en een hoger BBP hebben we een beleid nodig dat is gericht op een goed leven voor allen binnen de grenzen die de Aarde stelt. Dat goede leven voor allen hangt niet af van meer handel, maar voor velen wel van een rechtvaardige verdeling van de beschikbare welvaart. De grenzen van de Aarde laten zich het duidelijkst voelen via de opwarming van het klimaat, en via het opraken van grondstoffen. Het tegengaan van de opwarming betekent het verminderen van CO2-emissies, en dat betekent liever minder dan meer transport; waarom zouden we dan bijvoorbeeld zowel de export van landbouwproducten naar de VS als de import van landbouwproducten uit de VS proberen te bevorderen? En om grondstoffen te besparen wordt, ook door het Nederlandse kabinet, gestreefd naar een circulaire economie, waarin producten zo ontworpen worden dat ze na gebruik weer uit elkaar gehaald kunnen worden, om de onderdelen te hergebruiken. De politiek zal daarvoor eisen aan (het ontwerp van) producten moeten kunnen stellen, zonder dat dat door een akkoord als TTIP onmogelijk wordt gemaakt omdat Amerikaanse producenten er niets in zien, en zonder dat je met schadeclaims te maken krijgt via ISDS omdat bedrijven mogelijk hun winst zien verminderen. Het is dus absoluut de verkeerde weg om politieke controle weg te geven in ruil voor zeer onzekere financieel-economische voordelen.

 

[1] CEPR, 2013, Reducing Transatlantic Barriers to Trade and Investment, Centre for Economic Policy Research, London

[2] ÖFSE, 2014, Assessing the Claimed Benefits of the Transatlantic Trade and Investment Partnership, Österreichische Forschungsstiftung für Internationale Entwicklung, Wien

[3] Jeronim Capaldo, 2014, The Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership: European Disintegration, Unemployment and Instability, GDAE Working Paper 14-03

[4] Het debat is terug te zien via http://vimeo.com/107749930 (benaderd 5 januari 2015)

[5] Een video-opname van de WRR-lezing is te vinden op https://www.youtube.com/watch?v=_ilvNk23oPU (benaderd 5 januari 2015)

[6] Friends of the Earth Europe, 2014, GM food and the EU-US trade deal, http://www.foeeurope.org/sites/default/files/publications/gm_food_eu-us_trade_deal.pdf (benaderd 19 december 2014)

[7] Corporate Europe Observatory, 2014, Who lobbies most on TTIP?, http://corporateeurope.org/international-trade/2014/07/who-lobbies-most-ttip (benaderd 16 december 2014)

[8] Karel de Gucht, 2013, Transatlatic Trade and Investment Partnership (TTIP) – Solving the Regulatory Puzzle, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-801_en.htm (benaderd 17 december 2014)

[9] Corporate Europe Observatory, 2014, Still not loving ISDS: 10 reasons to oppose investors’ super-rights in EU trade deals, http://corporateeurope.org/international-trade/2014/04/still-not-loving-isds-10-reasons-oppose-investors-super-rights-eu-trade (benaderd 18 december 2014)

[10] UNCTAD, 2014, Recent developments in Investor-State Dispute Settlement (ISDS), IIA Issue Note No. 1, 2014, http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/webdiaepcb2014d3_en.pdf (benaderd 18 december 2014)

[11] Zie http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/november/tradoc_151918.pdf (benaderd 5 januari 2015)

[12] Eberhardt et al., 2014, Trading away democracy, http://www.tni.org/sites/www.tni.org/files/download/ceta-isds-en_0.pdf (benaderd 5 januari 2015)

[13] Zie bijv. Lou Keune et al., 2012, Beter meten van welvaart en welzijn, Platform Duurzame en Solidaire Economie, http://www.platformdse.org/wp-content/uploads/Brochure-Beter-Meten-van-Welvaart-en-Welzijn_PDSE_2012.pdf (bezocht 18 december 2014)